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聚焦农村宅基地改革:余江宅改让老百姓有获得感
2017-07-07 14:54:00   来源:经济参考报

  拆了老宅院,惹毛了丈母娘,难听的话连珠炮般砸过来,躲都没地儿躲。

  今年端午节,平定乡洪万村党支部书记夏早元过得挺糟心。虽已时过两个多月,但再经过老宅院那块地儿,他心里还是会不舒服。

  不过,夏早元还得接着干,不仅要拆丈母娘家的、自家的,还要拆村里其他乡亲家的。

  这跟捅马蜂窝没啥两样。在农村,有两件事不能干:一是挖人祖坟,二是拆人房子。谁要敢动这两样,就算脾气再好的人,也会急红眼。

  可不动,也有问题。赶上儿大当婚,没有宅基地,新房咋建?政府也有难处,不是不想批,而是没地方批。不少村庄核心区域,尽是无人居住的旧房,有的荒废数十年,可房主不拆不退,谁也没辙。无奈之下,新房争相挤占粮田;村庄就像摊大饼,面积越来越大。随之而来的,则是村庄整体环境脏、乱、差,公共设施无法建设,甚至没一条像样的村道。

  不动,是维护农民权益;动,也是维护农民权益。关键在于怎么动,动得合不合理、公不公平。

  2015年,全国15个县被赋予探路农村宅基地制度改革的使命。地处赣东北的江西省余江县,历史上以成功组织发动群众消灭血吸虫病,让毛泽东同志欣然命笔,写下《送瘟神》诗作著称,此次又被赋予新的改革重任。截至目前,全县1040个自然村累计退出宅基地27530宗3788亩。这意味着,未来10到15年内,余江农民再也不用为新建房所需的宅基地发愁。有意思的是,其中22299宗2887亩属于无偿退出,也就是说,不仅拆了房,还不用补偿。

  “红雨随心翻作浪,青山着意化为桥。”这场涉及30余万余江农民的改革,又传佳音。曾被丈母娘咒骂的夏早元,也成了群众刮目相看的好干部。截至目前,余江宅改已近尾声,未引发一起到省到京信访案件。在国土资源部的相关会议上,余江县多次作典型发言,并获积极评价。

  个中缘由,还须走进余江,细细品读。

  给子孙留点空间

  建房20多年之后,阳光终于照了进来。平定乡沙溪村,张文忠一家头一次发现,屋里的世界原来也可以这么亮堂。

  以前的日子,着实过得憋屈。当年建新房,几乎每块砖、每片瓦,都得靠人手抬肩扛。不是没有工具,而是因为没有能通车的路,想进也进不来。前面一栋旧房,已经空了近30年,却把张文忠的房子挡得严严实实。前些年,张文忠买了辆电动三轮车,每次骑着进出,都像重考一次驾照。在自家做个饭也不容易,去趟厨房,先得钻过五六米长的巷子。

  “过去墙就在这,最宽的地方不到一米,最窄的地方不足半米。”童凤梅是张文忠的妻子,一天要到厨房几十次,提起这事心里就别扭,“厨房跟正房中间也有房子,但不是我们家的。到我们家的厨房,得从别人家门前过。”

  办法不是没想过,邻居也都是叔伯兄弟,可问题就是解决不了。农村人念旧,横竖都是祖上留下的,再破再烂也是个念想,给多少钱都不卖不换。

  在余江县的不少村庄,都有类似的问题。据余江县国土局统计,全县农村宅基地9.24万宗,其中闲置房屋2.3万栋,危房8300栋,倒塌房屋7200栋。

  破败的老屋或散布各处,或集中连片,占据了村庄的大量空间。牛棚、猪圈、露天厕所,零零星星填满了整个村庄。脏、乱、差,成为村庄环境的真实写照。村庄不论大小,几乎找不出真正的路。南方又多雨,村里常年泥泞不堪,村民进出只能穿高筒雨靴。

  碰到谁家儿子长大成人,找地方盖新房更是愁人。在人多地少的平原地区,因为无新宅基地可批,农民就私下交易,价格炒到5万多元,买都买不起。实在没辙了,部分农民打起了自家粮田的主意。没几年工夫,房越来越多,田越来越少。

  “这一片,那一边,基本上全是占的粮田。”杨溪乡人大主席吴小万在江背村蹲点,摸了一遍底,也吃了一惊,“全村总共1300亩粮田,人均不过八分地,光盖房子就占掉了七八十亩。这样下去,子孙后代靠什么吃饭?”

  不仅如此,涉及宅基地的矛盾纠纷频发。江背村有一户人家,亲兄弟俩为了几十平方米的地方大打出手,最终酿成一人死亡的惨剧。活着的,坐牢的坐牢,不坐牢的也逃离了这个伤心地,原本热闹的宅院没了生气,多年来一直荒废。提起这事,村民们无不长吁短叹。

  在一些村庄,干群关系长年紧张。细究缘由,多多少少也有宅基地的影子。

  “一户多宅、多占宅基地的,往往在村里也有钱有势。没钱没势的人家,一处宅院也未必建得好,更别说占下好几处。”夏早元坦言,这种不公平现象长期存在,很容易导致群众对干部不信任。

  弊端沉积,宅基地制度改革,已是箭在弦上。

  “农村宅基地乱象有历史原因,体制机制上,很长一段时间内都没有理顺,直到1988年法律上才明确相关规定,但具体执行做得并不好。”长期关注农村宅基地问题,江西省国土资源厅副厅长许建平倍感忧心,“宅基地制度改革,就是要尊重经济社会发展规律,不断完善体制机制,建立起规范运行的制度。”

  村里的事村民办

  坂上潘家村,在中童镇是出了名的老大难。从今年倒回去数26年,村里就没开成过一次村民大会。因为农网改造、征地拆迁等事宜,村里两派相争,势同水火,只要开会就打架。有位县领导曾言:这个村,得专门设个派出所来管。

  搞宅改,谁来挑这个头?镇领导作难,琢磨来琢磨去,还真想起个人来。此人名叫潘良胜,40年前便远赴新疆经商,一年到头也回不来一两次。

  接到电话,潘良胜很是犹豫,“不回来,对不起乡亲;回来,能搞得成?”

  最终,对家乡的情愫占了上风。潘良胜回村担任村民事务理事会理事长,头一件事就是准备开村民大会,不过他自己心里也犯嘀咕:村里派系这么严重,26年没干成的事,我能干得成?

  情况出乎意料。那天晚上,凡是在家的人,85%以上都来了,会场坐都坐不下。潘良胜把话说完,大多数人举双手赞成。接下来几天,潘良胜带着理事会成员拿着村庄规划图,仔细走了一圈,哪家的宅基地该退,一一做了标记。再开村民大会,现场挨家挨户问,同意的就签字摁手印。

  “才回来一星期,就有了眉目?”看到摁满手印的报告,镇领导大吃一惊。

  “为啥买我的账,群众会打算盘。我长年不在家,跟哪一派都不沾,在村里也没啥利益牵扯,干这事不光没钱赚,还得自己贴钱。”潘良胜看得清楚,好事能否办好,得看群众信不信你。

  在余江县委书记路文革看来,走群众路线,恰是余江宅改的核心理念,“农村矛盾纠纷多,历史遗留问题多,但大多是内部问题。单纯靠外部力量介入,只能缓解,甚至有可能使矛盾加剧;村里的事村民办,让村民做主,靠协商解决问题,这样才最彻底。”

  1040个自然村,村村都有“潘良胜”。余江县在各村遴选有声望、处事公正的党员干部、乡贤能人、村民代表,组成村民事务理事会,并赋予其宅基地分配、收益分配、农民抵押贷款等12项权力、15项职责。宅基地怎么退,县和乡镇不拿意见,全由理事会定夺。理事会成员只做事,不拿一分钱报酬。

  给理事会充分的自主权,并不是说政府就撒手不管。余江县筹资2000余万元,为全县1040个自然村编制村庄规划,确保宅改有规可依。对理事会成员的培训,也是县里着重抓的一项工作。

  首批41个自然村先行先试,县国土局局长蔡国华没少费心思。所有理事会成员集中到县委党校,吃得好、睡得香,心无旁骛学政策、想方案。

  “不能光念文件,得用群众的话来说,让大家知道要干什么、为什么干。”蔡国华长期在基层工作,熟悉情况,能说会道,“都弄明白了,一个村一组,关起门来想。两天两夜,每个村都把自己的实施方案拿了出来。”

  宅改启动,县乡两级大张旗鼓搞评比、表彰,加油鼓劲,让理事会成员和支持宅改的村民有荣誉感。凡是理事会对村民的合理承诺,县乡党委政府坚决予以支持,让理事会敢于承诺、能兑现承诺。

  “当群众认为自己是在做一件对家乡、对子孙后代有益的事,他们就会有一份责任、有一种荣耀,党委政府要相信他们,激发他们的积极性。”路文革说,对美好生活的向往,无论是农民还是城里人都是一样的。

  一把尺子量到底

  57岁的张志辉动了辞职的念头。

  端午前几天,挖机在村里作业时,不小心碰坏了一户村民的水井。张志辉马上登门道歉,并承诺赔钱维修,可对方不依不饶,破口大骂,还扯上了张志辉已过世的儿子。

  中年丧子,本就痛彻心扉,未愈的伤疤被揭开,张志辉异常愤怒。若不是当了村民事务理事会理事长,他早就冲上去动手了。“一个人躲起来,从下午5点哭到晚上8点,要多委屈有多委屈。”

  在沙溪村,张志辉名气大,早些年把生意做到了俄罗斯,是村民公认的能人。往常过年回来,谁碰见都要拉到家里坐一坐,不去人家还不乐意。自从搞宅改,村民们换了一副面孔,张志辉主动上门,不被赶出来已经算是客气。

  “真正反对宅改的人其实不多,大多数村民一年到头在外打拼,过年回来也想有个变化,看着舒服点。”张志辉坦言,问题出在村民心里有顾虑,“你拆这家,他就讲你得把那家也拆掉,就怕不公平,怕这事有头无尾。”

  蔡国华也有同感。一次下乡,正赶上村里拆旧房,有位80多岁的老太太提着雨靴经过,看蔡国华像个“管事的”,便冲着他喊:“你拆我家的房子不打紧,但是要一直拆下去,不然我肯定是要骂你的!”

  “不要赢,只要平”,余江人爱讲这句话,更认这个理。宅改遭遇的阻力背后,既有村情复杂、思想老旧等原因,更有各种因素叠加造成的基层治理顽疾。

  听说村里成立理事会开始宅改,平定乡鲁王村的一对老夫妇连夜搬回空闲多年的老宅。理事会成员多次上门做工作,对方甚至以喝农药相要挟。与其子女沟通,也未得到支持。鲁王村的宅改,一时间陷入僵局。

  “后来发现,背后竟然有村两委成员挑唆。因为他家要拆的面积比较大,自己又不想拆,所以挑动群众闹事。”平定乡党委副书记吴松发说,情况摸清之后,乡党委依法依规处置,“虽然他心里可能还有怨气,但最终同意拆掉房子。那对老夫妇过意不去,后来还请理事会成员到家里吃饭赔礼。”

  难题并非无解,办法归结为12个字——党员干部带头,公平公开公正。正如余江县一位县领导所言:这是一场革命,成败的关键,在于多拿多占的人能否革自己的命。

  “一个号令”“一把尺子”,余江县按照“一户一宅,面积法定”原则,由各村在法定范围内确定统一面积标准,坚决清退多占。对历史形成的超面积多占且确实无法退出的,一律由村集体按照有偿使用的原则自行收费调整。党员干部、村民理事会成员带头拆除超占面积、退出多余宅基地,为村里做实事办好事。

  洪湖乡人大主席易长青讲的一个故事,令人动容。在东阳村王家村小组,理事会第一次开会,没有一个人作声。大家知道,谁先开口,可能就意味着谁家的房要先拆。86岁的老党员王怀达不是村两委成员,也不是理事会成员,当天只是列席会议。虽然耳朵听不见,可王怀达眼睛看得见,心里跟明镜似的。

  “他就说,这是我们王家村吗,怎么这么漂亮啊!我知道你们为啥不作声,这个事极好啊,政府还帮着搞建设,先拆我家的好吧。”易长青见王怀达拿起规划图,看了一遍又一遍。“困局一下就解开了,现在已经拆了65栋房子。”

  让群众有获得感

  47岁的蔡国华,历经多岗位锻炼,但搞宅改,却是地地道道的门外汉。上任国土局长不足一年,他就接到了宅改试点任务,心里别提多犯难。

  “业务不熟,压力山大,担心干不好。”蔡国华坦言,自己请教了很多领导和专家,但得到的意见都不一致,“看了相关政策文件,查了一堆资料,还是很困惑,不知道该听谁的。”

  不只是蔡国华,接受宅改试点任务之初,余江县从上到下一头雾水。按照惯性思维,大家觉得这事伤筋动骨,上级政府最起码得给项目、给资金。县里四套班子分头调研回来,心里都有点犯怵。

  “上级出台政策、法律,我们来执行,这是惯常思维。”路文革说,思路不转变,试点就试不下去,“换个角度,解局的第一粒纽扣,是要分析出群众在改革中到底能得到什么好处。这事想清楚了,方向就找到了,路子也就明晰了。”

  那么,群众到底有什么获得感?

  坂上潘家村,83岁的潘书荣背着手,每天都要绕村走上一圈。过去,40多栋旧房占据村庄核心区域,找不见一条通村的路,只能在自家门前溜达。谁家有个丧事,棺材都抬不出来。如今,水泥路通到家门口,空地上种上了果树,走到哪里眼前都开阔。

  60年前,潘书荣亲手建起自家的新房,大半辈子从未离开。村里宅改,虽万般不舍,他还是主动要拆。“为啥?这水泥路修得多好,晚上出来走也不怕摔跤,做梦都想不到有这样的路,能多活个两三年。”

  余江县将宅改与新农村建设相结合,一边拆旧,一边建新。截至目前,全县新建设村内道路255公里、沟渠155公里,新增绿化面积780亩。行走很多乡村,出门水泥路,雨后无积水,房前屋后绿意盎然。

  今年5月,鲁王村的光伏电站终于有了眉目。前些年,群众对政府、对干部不信任,你跟他说事,他扭头就走。搞光伏电站的想法,折腾了好几次,死活谈不拢,村民宁肯地里长草也不流转。镇上干部一听要去鲁王村,脑瓜子嗡嗡地疼。

  “按照每亩400元的价格,已经流转了115亩,这几天就动工。”村民事务理事会理事长鲁东海说,宅改的成果大家看得见、摸得着,都觉得政府说话是那么回事、是真干事。“现在村里想干点事,大家都支持,前阵子收保洁费,没哪家不交。”

  环境好了,干群关系和谐了。不仅如此,对乡村文化传承的尊重,也让村民们竖起大拇指。近两年的宅改过程中,余江县先后进行了两次文物普查。对有保留价值、有文化特色的老建筑,不仅不拆除,县文物部门还要投入资金修缮保护;达不到文物保护标准的,由村集体进行维修,作为村史馆或村民活动场所。

  “实在无法修复的,其中的构件还能用,县里专门有乡贤出资收购。政府找了一块地方,把这些材料用起来,准备建设特色古建筑群。”余江县委常委、宣传部长桂峰介绍,宅改也是一个寻找乡村记忆的过程,不是什么房子都拆。

  不过,群众最关心的是:宅基地退出来,再建新房怎么办?

  “只要符合‘一户一宅’政策,就给批新的宅基地。”蔡国华介绍,在城镇有稳定就业的村民,如果退出宅基地或放弃在农村建房进城落户的,“原有农村待遇不变,享受政府住房、教育等优惠政策,允许其15年后自愿选择是否回村建房。”

  宅改以来,余江县未出现一起到省到京信访案件,未新增一处违章建房,重回面积法定的“一户一宅”公平起点。村集体收回的宅基地,可满足未来10到15年内村民建房需求;186户农民彻底退出宅基地或放弃建房申请进城购房落户。

  “宅基地不是祖业,是集体资产”“一户只能一宅,建新必须拆旧”“多占宅基地,多交人民币”……从“要我改”到“我要改”,涂写在墙上的一条条宣传标语,在余江县农村深入人心。

  好事如何能长久

  往余江县跑了十多次,许建平发现了“宝”。在这里,改革不是仅仅做几个漂亮的“盆景”,而是全县1040个自然村一个不落。

  有人说,城里拆房,动辄赔几十万上百万元,农村房子再不值钱,拆了这么大面积,政府也得赔不少!

  许建平笑答,财政直接用于宅改的资金仅4500多万元,平均到每个自然村不过4万多元,主要用于建筑垃圾清运。

  不补偿,群众能答应?

  洪万村洪家村小组,81岁的洪义堂多年前曾因征地补偿款分配问题,给省里、市里写过告状信。这次宅改,洪义堂家的厨房因影响村庄规划,被列入拆除范围。按照村民事务理事会定的补偿标准,10平方米的厨房总共补偿500元。

  直到全村宅改结束,这笔钱还是趴在村里的账上。要知道,这笔钱或许在很多人看来并不多,但洪义堂是五保户,本身就没什么收入,不领补偿款,难道是对宅改有意见?

  当面问起洪义堂,老人笑了:“宅改搞得好,村里变化大,这钱我不要,就当是给村里作贡献。”

  与洪义堂作出同样选择的村民,在余江县为数不少。县国土局的数据显示:全县已退出宅基地27530宗3788亩,其中有偿退出的仅有5231宗901亩,无偿退出的22299宗2887亩。

  “余江宅改的意义之一,就是它不是用钱堆出来的。”许建平认为,低成本,而且可以全域推进,恰恰证明余江宅改具有可复制、可推广的特性。

  今年年底前,余江县将全面完成宅改。不过,对于农村宅基地制度改革的大命题而言,这远不是终点。

  松了一口气的潘良胜,心里边还悬着块石头。干到眼下,他圆满完成了镇上和乡亲们托付的任务。新疆那边的生意,虽说有职业经理人在经营,他还是不放心。但如果现在就走,他又怕宅改成果守不住。

  “后续管理跟不上,出现反复就会功亏一篑。比如再批新宅基地,不能谁再多占,搞得不公平,就会制造新的矛盾。”潘良胜希望,乡镇党委政府和村两委要负起责任,“要有规章制度,更要严格执行规章制度。”

  退容易,管好难。余江县出台《宅基地有偿使用、流转、退出暂行办法》等22项管理办法,乡镇制定《村民事务理事会管理办法》等11项运行办法,村组形成《集体经济组织成员资格的认定》等7项实施办法,完善建房审批、监管、巡查、问责机制,强化村民事务理事会在宅基地管理中的主体地位。乡镇整合国土、规划、城管等力量综合执法,确保违章建房“发现在初始、解决在萌芽”,形成“党委领导、政府负责、部门协同、上下联动”的宅基地管理新格局。

  锦江镇石港村杜家村小组,面临的则是新问题。十几年前,水患频繁,村民陆续把原本建在信江大堤旁的家搬到数百米外的山上。到最后,老村里只剩下6户人家。借宅改的机会,村里本想把老村复垦成粮田,用换来的200万元搞新村建设。后来赶上锦江古镇搞旅游开发,村里就想修缮相对完好的房屋,打造特色民宿,将其作为村集体财产,以流转的方式增值。

  “现在花了100多万元,村集体没多少钱,主要是靠上级政府垫付,但后续建设完全靠政府投入也不现实。”村民事务理事会理事长杜文标说,宅改之后,如何获得未来建设所需的资金,也是急需解决的现实问题。

  许建平也在思考,宅改退出的土地,效益怎样尽快发挥出来,“尤其是对像余江县这样的不发达地区,怎么开发利用,怎么让农民得到更多更大的实惠,关系到宅改的成果能否得到巩固。”

  余江宅改,就像是一场大变革的前奏,诸如集体经营性建设用地入市、土地征收制度改革等更深层次的探索,仍然在路上。

  6月12日,余江县公共资源交易中心,平定乡洪桥吴家村小组一块13339平方米的土地挂牌出让,起始价为82万元。这是余江宅改后推出的首单集体经营性建设用地,或将载入江西省农村土地制度改革的史册。《 人民日报 》( 2017年07月07日 16 版) 

【编辑】:姜盼
【责任编辑】:姜美
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