旧村改造中的宅基地权属纠纷如何解决?
2021-12-23 16:00:26   来源:宁夏新闻网

  旧村改造中,村民享有拆补权益的基础是拥有宅基地及其地上房屋的产权。实践中,宅基地权属存在权利瑕疵是旧村改造中常见的问题,且一直拖而未决,导致村民无法尽早签订拆补协议,锁定拆补权益。

  对村民而言,解决宅基地权属纠纷耗费时间和金钱成本最小的,最优路径是协商或调解。但凡遇拆迁,事关切身利益,协商或调解解决的可能性是比较小的。那么,除协商或调解解决之外,还有土地争议调处、诉讼等路径,本文根据法律法规规定、结合司法判例,围绕调处、诉讼两路径的适用情形、法律后果等展开讨论,以供参考。

  一、村民之间、村民与村集体之间的宅基地权属争议,可提请土地争议调处申请或民事诉讼。

  尽管我国推行不动产统一登记制度已多年,但实操中仍有诸多宅基地未办理产权登记,仅有村镇建房许可、施工许可等行政审批文件。对于此类未办理产权登记但已实际使用的宅基地权属纠纷,法律法规已有规定,且有相关司法判例予以明示。具体如下:

  (一)法律法规规定

  《土地管理法》第14条规定,“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。......”

  《土地权属争议调查处理办法》第9条规定,“当事人发生土地权属争议,经协商不能解决的,可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请,也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定,向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。”

  据此,在尚未办理产权登记前,涉及宅基地权属争议的,可向属地乡级及以上人民政府、有关国土资源行政主管部门提出调查申请,并由有关人民政府作出处理决定。

  (二)司法判例

  实践中,涉及宅基地权属纠纷的案件也是多种多样的,如按争议主体身份划分,一般可分为村民之间、村民与非村民之间以及村民与村集体之间三大类。那么,是否不同主体间的宅基地权属纠纷,其解决路径也会有所不同呢?

  1、村民之间——土地争议调处。

  旧村改造项目中,存在许多村民之间,在未办理产权登记的情况下,转让宅基地、互换宅基地,或对宅基界线有争议的。司法实际中,多数法院认为,根据《土地管理法》第14条规定,此类纠纷不属于民事诉讼的受理范围,裁定驳回当事人诉请。参考案例:钟长财、钟英杰、钟玉莲、钟欢玉与被告钟鉴泉、李满玲物权保护纠纷一案【案号:(2020)粤0112民初3654号】,李秋萍、李惠琴、李间好诉被告李玉基所有权确认纠纷一案。

  2、村民与村集体之间——不属于民事诉讼受案范围。

  村民与村集体之间的宅基地权属纠纷,主要是基于宅基地分配所产生的。司法实践中,多数法院认为,此类纠纷不属于民事诉讼受案范围。例如,在钟树勋与广州市黄埔区长岭街水西社区长龙经济合作社房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案【案号:(2020)粤0112民初7420号、(2021)粤01民终5990号、(2021)粤民申10646号】中,广州中院认为,案涉宅基地使用权分配问题是村民与基层群众自治性组织的关系就此产生的争议,不属于平等主体之间的纠纷,不属于民事诉讼受案范围;广东省高院认为,钟树勋主张争议土地系其申请的宅基地,诉请判令长龙合作社返还争议土地《村镇房屋建设许可证》及其屋地款收款收据、拆迁补偿方案中的权益等,该本案实质是因长龙合作社分配宅基地引起的纠纷,根据《土地管理法》第62条第4规定,由人民政府审核批准,不属于民事诉讼受案范围。

  3、村民与非村民之间——土地争议调处、民事诉讼。

  对于村民与非村民之间的宅基地权属纠纷,一般是基于继承、不合法转让等原因所产生的。此类纠纷应分情况处理,基于继承地上房屋所取得宅基地使用权的,既可提请土地争议调处,也可提起确权之诉;基于不合法转让占有使用宅基地的,由于该行为违反了法律、行政法律的强制性规定,转让方(或其继承人)多向人民法院提起诉讼,请求确认合同无效。

  小结:结合现有司法案例来看,旧村改造过程中,如涉及未办理产权登记的宅基地权属纠纷的,村民之间、村民与村集体之间,可提起土地争议调处申请;村民与非村民之间纠纷则视情况提起土地争议调处,或提起民事诉讼。

  二、已办理产权登记、已经或不予土地争议处理的,可提起行政诉讼。

  (一)法律法规规定

  《民法典》第220条规定,“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的,可以申请更正登记。......”  

  《土地管理法》第14条规定,“......当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以自接到处理决定通知之日起三十日内,向人民法院起诉。”

  《土地权属争议调查处理办法》第13条规定,“......认为不应当受理的,应当及时拟定不予受理建议书,报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。......”

  《土地权属争议调查处理办法》第31条规定,“当事人对人民政府作出的处理决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。在规定的时间内,当事人既不申请行政复议,也不提起行政诉讼,处理决定即发生法律效力。生效的处理决定是土地登记的依据。”

  (二)司法判例

  1、已办理产权登记——申请更正登记、提起行政诉讼。

  根据《民法典》第220条和第222条规定,如村民认为已经办理产权登记的宅基地仍存在权属争议的,可向不动产登记机构申请更正登记。如申更正登记后,不动产登记机构不予变更登记的,村民则可向人民法院提起行政诉讼,要求撤销或变更原权属登记。

  例如:在李秋萍、李惠琴、李间好诉被告李玉基所有权确认纠纷一案【案号:(2013)穗花法民三初字第1132号】中,花都区人民法院认为,原被告关于房产所有权的争议,本质是宅基地权属纠纷;原告提出涉案房屋宅基地使用权登记在被告名下系因为登记错误所致,《物权法》第19条赋予了权利人、利害关系人在不动产登记瑕疵情况下申请行使的救济路径——更正登记。

  不过,对于此类案件,最高院则认为,土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权,土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议,利害关系人可以申请更正登记,或提起行政复议或行政诉讼。参考案例:广东省广州市黄埔区联和街八斗社区茶山下经济合作社与广东省广州市黄埔区人民政府林权确认行政纠纷案【案号:(2020)最高法行申15195号】

  2、已经土地争议调处——申请行政复议、提起行政诉讼。

  根据《土地权属争议调查处理办法》第31条规定,人民政府生效的处理决定是土地登记的依据,即当事人可依据人民政府的决定,申请办理宅基地产权登记。此外,根据《土地管理法》和《土地权属争议调查处理办法》的规定,对于人民政府的土地争议调处决定不服的,可以申请行政复议或行政诉讼。

  上述两规定,一是规定了土地争议调处决定产生的法律后果,二是规定了土地争议调处法律后果的救济路径。这也是法院审理土地权争议及行政复议纠纷案件的着眼点——既分析宅基地权属争议是否具备开展土地争议调处的实体条件,也分析人民政府有关程序是否合作。参考案例:杨祖信诉云南省昆明市西山区人民政府土地行政确认及云南省昆明市人民政府行政复议案【案号:(2020)最高法行申11378号】、杨正桥、杨正兴、杨正源诉紫金县紫城镇人民政府、紫金县人民政府土地权属确权及行政复议案【案号:(2019)粤行申1871号】

  3、不予土地争议调处——提起行政诉讼。

  根据《土地管理法》第14条的规定,人民政府具有处理宅基地权属纠纷的法定职责,对于当事人提出的、符合条件的宅基地权属纠纷应予调处。如人民政府不予履行土地争议调处职责的,当事人可向法院提起诉讼。参考案例:张兰云诉河北省沙河市人民政府不履行法定职责案【案号:(2019)最高法行申4157号】。该案中,最高院认为,根据《土地管理法》第16条的规定,沙河市政府依法具有处理宅基地使用权争议的法定职责,其在收到张兰云的申请后未予以处理,原审判决责令沙河市政府在判决生效后60日内处理,并无不当。

  此外,即使所涉宅基地的未曾办理使用权登记及报建审批手续,也不意味着,人民政府可以此为由拒绝展开土地争议调处,上述观点是被广东省高院所认同的。例如,在毕子佑诉花都区政府土地确权行政纠纷一案【案号:(2018)粤行终1398号】中,广东省高院认为,涉案地块土地虽未曾办理使用权登记及报建审批手续,但被案涉宅基地所在村民委员及经济合作社均出具证明,证实产权争议当事人先后在涉案地块上进行建房使用的事实。双方就涉案地块的权属纠纷申请花都区政府调处,符合上述调查处理办法规定的申请条件,花都区政府依法应当予以受理并就涉案宅基地的权属归属问题依法作出处理决定。

  小结:旧村改造项目中,如宅基地已办理产权登记登记、权属纠纷已经土地争议调处或者人民政府不予土地争议调处的,所涉法律关系不再是平等民事主体间的民事法律关系,而是转化为行政相对人与政府、不动产登记机构间的行政法律关系。因此,在此阶段或前提下,村民则须通过行政复议、行政诉讼等手段,达到解决宅基地权属纠纷的目的。(王惠敏)

【编辑】:胡琴
【责任编辑】:胡琴

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